國家公園是目前國際上最重要的自然保護地類型之一。黨的十九大報告明確指出，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。這是繼《建立國家公園體制總體方案》公布之后，對國家公園定位和作用的進一步明確，指明了新時期我國生態保護的重要方向，同時也標志著我國國家公園體制的頂層設計已初步完成。目前，我國正在開展10個國家公園試點建設，探索完善自然生態保護的新體制、新模式。
一、中央對國家公園建設的總體要求
《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》對國家公園體制、自然資源產權制度和國土空間保護制度的建立提出了具體要求，強調“加強對重要生態系統的保護和永續利用”及“嚴格保護自然生態系統和自然文化遺產原真性、完整性”。國家發展改革委、環保部等13個部門聯合印發的《建立國家公園體制試點方案》從突出生態保護、統一規范管理、明晰資源歸屬、創新經營管理和促進社區發展五個方面提出了具體要求。
中辦、國辦聯合印發的《建立國家公園體制總體方案》中指出，“建立國家公園的目的是保護自然生態系統的原真性、完整性，始終突出自然生態系統的嚴格保護、整體保護、系統保護，把最應該保護的地方保護起來。”“國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能”。《總體方案》指出，國家公園屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，要實行最嚴格的保護。
二、國家公園建設存在的主要問題
目前，國家已經出臺了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、南山五處國家公園的試點方案，成立了三江源、東北虎豹、南山國家公園管理局，其他國家公園的管理局也在籌建過程中。各個國家公園試點建設正在有效推進過程中，初步制定了各自的管理規章制度和資金機制，積極協調與社區的可持續性發展。但對試點建設工作考察發現，在以國家公園為主體的自然保護地體系推進中，仍存在一些突出問題。
一是面臨發展與保護的博弈，國家公園建設在我國尚屬新鮮事物，各地在試點工作中仍存在大開發的沖動，對國家公園是“香餑餑”還是“緊箍咒”，一時還未有清楚的認識。
二是存在“拼盤”現象，由于不同保護地存在著毗鄰、交叉、重疊等區域，不同保護地由不同部門進行管理，機構設置重疊問題明顯，導致管理部門之間管理職責不明晰，嚴重影響了管理效率和保護成效。
三是自然資源資產確權登記工作進展緩慢，中央與地方事權劃分和支出責任尚未明確。如本應由政府承擔的管理職責，財政承擔不夠；而宜由地方負責的事務，中央承擔過多，地方未能擔負相應責任。
四是《總體方案》中明確指出“所有者與監管者分開”的原則，目前試點區域仍未建立權責統一的統一管理機制和協調聯動機制，未能實現所有者與監管者分離，直接影響了生態保護效果。
五是相關制度體系仍不健全，缺乏國家公園的總體發展規劃及發展戰略，相應的法規政策、標準規范及生態補償等相關配套制度尚未形成。
三、關于國家公園建設的幾點建議
目前已有100多個國家建立了國家公園，部分發達國家都針對國家公園設置了專項法或基本法，在國家層面通常都設有專門的管理機構，如國家公園管理局或特定部門進行管理，且國家公園的土地權屬明確劃歸國有，管理權和經營權嚴格分離。本文以國際經驗為借鑒，提出關于國家公園建設下一步工作的幾點建議。
一是盡快編制全國自然保護地體系規劃和國家公園總體發展規劃，合理確定國家公園空間布局，自上而下地根據保護需要有計劃、有步驟地推進工作。
二是在明確國家公園與其他類型保護地關系的基礎上，完善自然生態保護制度，研究制定有關國家公園的法律法規，進一步明確國家公園的功能定位、保護目標、管理原則和管理主體。
三是整合各類自然保護地的管理職能，加快建立包括國家公園在內的各類自然保護地統一管理和監管機構，統一行使自然保護地內國土空間用途管制、生態保護修復及相關監管職能。
四是積極推進自然資源確權登記工作，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，做到權屬清晰、權責明確。
五是著力爭取多方投入，完善資金籌措機制。在積極爭取中央財政資金轉移支付的同時，努力構建政府投入與社會捐贈資金并舉的多元化資金籌措機制，創新融資渠道。
六是建立健全社會參與的渠道機制，促進社會參與。以自然地理單元為整體實現跨區域聯合共建，加強輿論引導，建立社區共管機制，完善社會參與機制，打造“共建-共管-共享”型國家公園。（作者張惠遠，為中國環境科學院生態文明研究中心主任、研究員）
（青海日報）
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